Excepția de neconstituționalitate a prevederilor art.21 alin.(4) și art.41 alin.(5) din Legea nr.165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist

DECIZIA Nr.671 din 24 octombrie 2017 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art.21 alin.(4) și art.41 alin.(5) din Legea nr.165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România Publicată în Monitorul Oficial nr.1015 din 21.12.2017

Valer Dorneanu — președinte

Marian Enache — judecător

Daniel Marius Morar — judecător

Mona-Maria Pivniceru — judecător

Livia-Doina Stanciu — judecător

Varga Attila — judecător

Valentina Bărbățeanu — magistrat-asistent

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art.21 alin.(4) și art.41 alin.(5) din Legea nr.165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată de Anca Marina Hanganu, Dan-Paul Sădeanu, Constanța Sădeanu, Mihail Sădeanu, Marius Salvator Bratu și Rodica Emilia Popa în Dosarul nr.15.975/212/2015 al Judecătoriei Constanța și care constituie obiectul Dosarului nr.1.083D/2016 al Curții Constituționale.

2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 5 octombrie 2017, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, în temeiul prevederilor art.57, art.58 alin.(3) și art.76 din Legea nr.47/1992, Curtea a amânat pronunțarea asupra cauzei pentru data de 17 octombrie 2017 și a dispus efectuarea unei adrese către Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, în vederea obținerii de informații suplimentare.

La data de 27 octombrie 2017, în temeiul prevederilor art.57 și art.58 alin.(3) din Legea nr.47/1992, a amânat pronunțarea asupra cauzei pentru data de 24 octombrie 2017, când a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, reține următoarele:

3. Prin Decizia civilă nr.600 din 20 mai 2016, pronunțată în Dosarul nr.15.975/212/2015, Tribunalul Constanța — Secția I civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art.21 alin.(4) și art.41 alin.(5) din Legea nr.165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată de Anca Marina Hanganu, DanPaul Sădeanu, Constanța Sădeanu, Mihail Sădeanu, Marius Salvator Bratu și Rodica Emilia Popa întro cauză civilă având ca obiect soluționarea cererii formulate în fața Judecătoriei Constanța pentru aplicarea de penalități în sarcina Comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanța și a Comisiei locale pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanța pentru neîndeplinirea obligațiilor stabilite prin titlul executoriu reprezentat de sentința prin care Judecătoria Constanța a recunoscut dreptul de proprietate al reclamanților asupra unui teren și de obținere de despăgubiri bănești potrivit prevederilor titlului VII din Legea nr.247/2005 și a obligat, totodată, entitățile menționate la întocmirea documentației în vederea acordării despăgubirilor, pe care să o înainteze Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor. Curtea Constituțională a fost sesizată de Tribunalul Constanța — Secția I civilă, care a soluționat calea de atac împotriva încheierii prin care Judecătoria Constanța, apreciind că textul de lege criticat nu are legătură cu soluționarea cauzei, a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale.

4. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederile art.21 alin.(4) din Legea nr.165/2013 încalcă principiul separației puterilor în stat, întrucât atribuția conferită de legiuitor Comisiei județene de fond funciar de a propune Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor soluționarea cererilor de retrocedare prin acordarea de măsuri compensatorii numai după epuizarea suprafețelor de teren agricol afectate restituirii în natură identificate la nivel local reprezintă recunoașterea unui control administrativ și, implicit, cenzura asupra unei hotărâri judecătorești definitive/irevocabile ce impune în mod expres obligația autorității administrative de a întocmi documentația în vederea acordării despăgubirilor și de a o înainta Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor. Se susține că se încalcă și dreptul la un proces echitabil, precum și dreptul de proprietate privată, întrucât realizarea dreptului stabilit prin hotărârea judecătorească cunoaște o întârziere sine die, acesta devenind iluzoriu ca urmare a faptului că, atât timp cât există cel puțin o suprafață de teren agricol afectat restituirii, dar nerestituit, comisia județeană de fond funciar nu poate propune Comisiei Naționale soluționarea cererilor de acordare de măsuri compensatorii. În acest sens arată că, așa cum rezultă din Situația terenurilor agricole aflate în proprietatea publică și privată a statului, suprafețele de teren aflate la dispoziția autorităților locale sunt suprafețe foarte mici, multe dintre ele neproductive, sau drumuri, fapt ce face imposibilă restituirea și, implicit, epuizarea acestora, persoanele îndreptățite neacceptând aceste terenuri în echivalent, astfel că, în conformitate cu art.21 alin.(4) din Legea nr.165/2013, Comisia județeană de fond funciar nu va propune Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor soluționarea cererilor de restituire prin acordarea de măsuri compensatorii. Se susține că se încalcă principiul egalității, întrucât condiționarea privind înaintarea propunerilor de soluționare a cererilor
de restituire prin acordare de măsuri reparatorii, instituită prin art.21 alin.(4) din Legea nr.165/2013, se aplică numai persoanelor îndreptățite la restituirea terenurilor agricole, nu și celor îndreptățite la restituirea terenurilor forestiere sa din Constituție, precum și ale art.1 alin.(2), ale art.2, 3, 10 și 29 din Legea nr.47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

12. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă prevederile art.21 alin.(4) și art.41 alin.(5) din Legea nr.165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.278 din 17 mai 2013, care au următorul conținut: — Art.21 alin.(4): „(4) Comisiile județene de fond funciar și Comisia de Fond Funciar a Municipiului București pot propune Comisiei Naționale soluționarea cererilor de retrocedare prin acordare de măsuri compensatorii potrivit prezentei legi numai după epuizarea suprafețelor de teren agricol afectate restituirii în natură, identificate la nivel local.”; — Art.41 alin.(5):

„Obligațiile privind emiterea titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile la data intrării în vigoare a prezentei legi se vor executa potrivit art.21.”.

13. În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art.1 alin.(4) privind principiul separației și echilibrului puterilor în stat, art.15 alin.(2) privind principiul neretroactivității legii, cu excepția legii penale și contravenționale mai favorabile, art.16 privind principiul egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări, art.21 privind dreptul la un proces echitabil soluționat într-un termen rezonabil și art.44 alin.(1) și (2) privind dreptul de proprietate privată.

14. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că autorii acesteia au obținut, anterior intrării în vigoare a Legii nr.165/2013, o hotărâre judecătorească rămasă definitivă și irevocabilă prin nerecurare, Sentința civilă nr.18.564 din 27 noiembrie 2012, prin care Judecătoria Constanța a recunoscut dreptul de proprietate al reclamanților și de obținere de despăgubiri bănești, potrivit prevederilor titlului VII din Legea nr.247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, cu modificările și completările ulterioare, pentru un teren agricol în suprafață de 40 de hectare situat în comuna Palazu Mare, județul Constanța, și a obligat Comisia locală și cea județeană de fond funciar la întocmirea documentației în vederea acordării despăgubirilor, pe care să o înainteze Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor. Această soluție a fost pronunțată ca urmare a faptului că, astfel cum a rezultat din rapoartele de expertiză întocmite în cauză, vechiul amplasament se suprapune în integralitate cu alte proprietăți și nu există terenuri libere la dispoziția Comisiei locale a municipiului Constanța pentru aplicarea Legii fondului funciar nr.18/1991 asupra cărora să se reconstituie dreptul de proprietate alternativ față de vechiul amplasament. Ca atare, instanța a apreciat că singura modalitate de reconstituire a dreptului de proprietate o reprezintă acordarea de despăgubiri în condițiile titlului VII din Legea nr.247/2005 și a obligat Comisia județeană și cea locală pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanța la întocmirea documentației în vederea acordării despăgubirilor, pe care să o înainteze Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor. Comisia locală pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanța și-a îndeplinit această obligație ulterior intrării în vigoare a Legii nr.165/2013, motiv pentru care Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, invocând art.21 alin.(4) din Legea nr.165/2013, i-a returnat acesteia dosarul privind acordarea de despăgubiri bănești, în vederea completării, potrivit Anexei nr. 11 la Normele de aplicare a Legii nr.165/2013, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr.401/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.393 din 29 iunie 2013, a tabelului nominal cuprinzând persoanele fizice și juridice pentru care nu există disponibil de teren agricol sau forestier la nivelul unității administrativ-teritoriale, respectiv al județului, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate solicitat prin cerere și pentru care se propune acordarea de măsuri compensatorii.

15. În condițiile în care, potrivit prevederilor art.21 alin.(4) din Legea nr.165/2013, care formează obiectul prezentei excepții de neconstituționalitate, Comisiile județene de fond funciar și Comisia de Fond Funciar a Municipiului București pot propune Comisiei Naționale soluționarea cererilor de retrocedare prin acordare de măsuri compensatorii numai după epuizarea suprafețelor de teren agricol afectate restituirii în natură, identificate la nivel local, Curtea observă că se pune problema eficienței și a respectării forței obligatorii a hotărârilor judecătorești prin care se recunoaște reclamanților calitatea de persoană îndreptățită și de titulari ai dreptului de a obține reconstituirea dreptului de proprietate prin acordarea de despăgubiri pentru terenurile agricole preluate în mod abuziv în perioada comunistă de statul român și, în același timp, se stabilește în sarcina comisiilor locale pentru aplicarea Legii nr. 18/1991 obligația de a transmite dosarele conținând propuneri de despăgubiri către Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților.

16. Referitor la efectele hotărârilor judecătorești, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat, prin
Decizia nr.972 din 21 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.800 din 28 noiembrie 2012, și Decizia nr.460 din 13 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.762 din 9 decembrie 2013, că înfăptuirea justiției, în numele legii, are semnificația că actul de justiție izvorăște din normele legale, iar forța lui executorie derivă tot din lege. Altfel spus, hotărârea judecătorească reprezintă un act de aplicare a legii pentru soluționarea unui conflict de drepturi sau interese, constituind un mijloc eficient de restabilire a ordinii de drept democratice și de eficientizare a normelor de drept substanțial. Datorită acestui fapt, hotărârea judecătorească — desemnând tocmai rezultatul activității judiciare — reprezintă, fără îndoială, cel mai important act al justiției. Hotărârea judecătorească, având autoritate de lucru judecat, răspunde nevoii de securitate juridică, părțile având obligația să se supună efectelor obligatorii ale actului jurisdicțional, fără posibilitatea de a mai pune în
discuție ceea ce s-a stabilit deja pe calea judecății. Prin urmare, hotărârea judecătorească definitivă/irevocabilă se situează în sfera actelor de autoritate publică, fiind învestită cu o eficiență specifică de către ordinea normativă constituțională. Pe de altă parte, un efect intrinsec al hotărârii judecătorești îl constituie forța executorie a acesteia, care trebuie respectată atât de către cetățeni, cât și de autoritățile publice. Or, a lipsi o hotărâre definitivă și irevocabilă de caracterul ei executoriu reprezintă o încălcare a ordinii juridice a statului de drept și o obstrucționare a bunei funcționări a justiției.

17. În același sens, prin Decizia nr.333 din 3 decembrie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.95 din 17 februarie 2003, Curtea a statuat că legiuitorul nu poate, printr-un act normativ, să modifice sau să desființeze o hotărâre judecătorească, fără ca prin aceasta să încalce principiul separației puterilor în stat.

18. De asemenea, prin Decizia nr.972 din 21 noiembrie 2012, Curtea a stabilit, cu valoare de principiu, că teza potrivit căreia o autoritate, alta decât o instanță de judecată, poate să cenzureze sub orice aspect o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, care a dobândit autoritate de lucru judecat, echivalează cu transformarea acestei autorități în putere judecătorească, concurentă cu instanțele judecătorești în ceea ce privește înfăptuirea justiției. Legitimarea unui astfel de act ar avea ca efect acceptarea ideii că, în România, există persoane/instituții/autorități cărora nu le sunt opozabile hotărârile judecătorești pronunțate de instanțele prevăzute de Constituție și de lege, deci care sunt mai presus de lege. Or, o astfel de interpretare este în vădită contradicție cu dispozițiile art.1 alin.(4), art.16 alin.(2), art.61 alin.(1), art.124 și art.126 alin.(1) din Constituție.

19. Și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a precizat, în mod constant, că dreptul la o instanță, prevăzut de art.6, protejează în egală măsură și executarea hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii care, într un stat care respectă preeminența dreptului, nu pot rămâne fără efect în defavoarea uneia dintre părți. Prin urmare, punerea în executare a unei hotărâri judecătorești nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată pe o perioadă lungă de timp (a se vedea Hotărârea din 19 martie 1997 — Cauza Hornsby împotriva Greciei, paragraful 40, Hotărârea din 17 iunie 2003, pronunțată în Cauza Ruianu împotriva României, paragraful 65, sau Hotărârea din 1 aprilie 2008, pronunțată în Cauza Tăculescu și alții împotriva României, paragraful 31). Totodată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că este responsabilitatea fiecărui stat contractant să creeze un arsenal juridic adecvat și suficient pentru a asigura respectarea obligațiilor pozitive care îi revin (Hotărârea din 17 iunie 2003, pronunțată în Cauza Ruianu împotriva României, paragraful 66).

20. În considerarea celor arătate, Curtea observă, referitor la dispozițiile art.21 alin.(4) din Legea nr.165/2013, că există în permanență premisele unei imposibilități de aducere la îndeplinire a celor dispuse printr-o hotărâre judecătorească definitivă/irevocabilă, contrar art.1 alin.(4) din Constituție referitor la principiul separației puterilor în stat.

Aceasta, deoarece, prin aplicarea textului de lege criticat în cauză, dispozițiile imperative ale unei hotărâri judecătorești pot fi ignorate pe motiv că nu au fost epuizate suprafețele de teren agricol afectat restituirii, coroborat cu împrejurarea că, potrivit art.12 alin.(3) teza a doua din Legea nr.165/2013, fostul proprietar sau moștenitorii acestuia pot refuza terenul din rezerva comisiei locale de fond funciar sau din izlazul comunal, propus în vederea restituirii. Așa cum arată și autorii excepției, realizarea dreptului stabilit prin hotărârea judecătorească cunoaște o întârziere pentru un interval de timp nedefinit, devenind iluzorie ca urmare a faptului că, atâta vreme cât există cel puțin o suprafață de teren agricol afectat restituirii, dar nerestituit, Comisia județeană de fond funciar nu va putea propune Comisiei Naționale soluționarea cererilor de acordare de măsuri compensatorii. Așadar, prevederea de lege criticată blochează executarea hotărârilor judecătorești prin care comisiile locale de fond funciar au fost obligate să formuleze propuneri de acordare a despăgubirilor, condiționând aducerea la îndeplinire a acestora de epuizarea suprafețelor de teren agricol afectate restituirii în natură, identificate la nivel local. Or, acest moment este unul incert, depinzând de caracterul aleatoriu și incontrolabil al opțiunii altor titulari ai dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole, care pot să refuze terenurile de pe alte amplasamente propuse în vederea restituirii de către comisiile locale de fond funciar din rezerva proprie sau de pe izlazurile comunale.

21. Ca atare, Curtea reține că prevederile art.21 alin.(4) din Legea nr.165/2013 introduc o condiționare a punerii în executare a hotărârilor judecătorești pronunțate anterior intrării în vigoare a Legii nr.165/2013. Or, printr-o lege ulterioară rămânerii definitive/irevocabile a unei hotărâri judecătorești nu se poate introduce un obstacol în executarea acesteia, ci pot fi, eventual, instituite reguli procedurale referitoare la punerea sa în executare, dar care să nu prejudicieze forța obligatorie a acesteia. Prin urmare, Curtea constată că îndeplinirea condiției cuprinse în textul de lege criticat, potrivit căreia comisiile județene de fond funciar și Comisia de Fond Funciar a Municipiului București vor putea propune Comisiei Naționale soluționarea cererilor de retrocedare prin acordare de măsuri compensatorii numai după epuizarea suprafețelor de teren agricol afectate restituirii în natură, identificate la nivel local, este constituțională în măsura în care nu se aplică în ipoteza existenței unor hotărâri judecătorești definitive/irevocabile prin care instanțele au dispus acordarea de măsuri reparatorii în echivalent bănesc.

22. În ceea ce privește prevederile art.41 alin.(5) din Legea nr.165/2013, își mențin valabilitatea cele reținute în mod constant în jurisprudența Curții Constituționale în sensul conformității acestora cu dispozițiile Legii fundamentale. De exemplu, prin Decizia nr.715 din 9 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.116 din 13 februarie 2015, paragraful 26, Curtea a reținut că este firesc ca obligația emiterii titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile la data intrării în vigoare a Legii nr.165/2013 să fie executată în condițiile noii legi, aceasta fiind tocmai expresia concretă a principiului tempus regit actum și a principiului aplicării imediate a legii noi. Situația celor care au calitatea de beneficiar al unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, prin care se stabilește în sarcina autorității publice pârâte o obligație de a face, este net diferită de cea potrivit căreia printr-o sentință judecătorească a fost stabilită suma cuvenită cu titlu de despăgubiri, în urma evaluării efectuate în condițiile Legii nr.247/2005. Ultima ipoteză corespunde celei reglementate distinct de legiuitor, la art.41 alin.(1) teza a doua din Legea nr.165/2013, legea nouă aplicându-se doar în ceea ce privește modalitatea de plată a sumelor de bani anterior stabilite.

23. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.146 lit.d) și al art.147 alin.(4) din Constituție, precum și al art. 1—3, al art.11 alin.(1) lit.A.d) și al art.29 din Legea nr.47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUȚIONALĂ În numele legii DECIDE:

I.  Admite excepția de neconstituționalitate ridicată de Anca Marina Hanganu, Dan-Paul Sădeanu, Constanța Sădeanu, Mihail Sădeanu, Marius Salvator Bratu și Rodica Emilia Popa în Dosarul nr.15.975/212/2015 al Judecătoriei Constanța și constată că sintagma „numai după epuizarea suprafețelor de teren agricol afectate restituirii în natură identificate la nivel local” din cuprinsul art.21 alin.(4) din Legea nr.165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România este constituțională în măsura în care nu se aplică în ipoteza existenței unor hotărâri judecătorești definitive/irevocabile prin care instanțele au dispus acordarea de măsuri reparatorii în echivalent bănesc.

II. Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de aceiași autori în același dosar al aceleiași instanțe și constată că prevederile art.41 alin.(5) din Legea nr.165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România sunt constituționale în raport cu criticile formulate. Definitivă și general obligatorie. Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Tribunalului Constanța — Secția I civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunțată în ședința din data de 24 octombrie 2017.