Evaluarea imobilului ce face obiectul deciziei de compensare emise în baza Legii nr. 165/2013

În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1080 din 20 decembrie 2018 a fost publicată Decizia nr. 80/2018 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel București – Secția a IV-a civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la o chestiune de drept.

I. Titularul şi obiectul sesizării
Curtea de Apel București – Secția a IV-a civilă a dispus, prin Încheierea din 27 aprilie 2018, în Dosarul nr. 41.111/3/2016, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menționată.

II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, examinând sesizarea formulată de Curtea de Apel București – Secția a IV-a civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, a subliniat următoarele:
[…]
34. Problema de drept asupra căreia instanța de trimitere a solicitat o rezolvare de principiu pe calea hotărârii prealabile, pronunțate în procedura prevăzută de art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă, reclamă clarificarea următoarelor aspecte:

• dacă evaluarea imobilului care face obiectul deciziei de compensare se realizează prin aplicarea grilei notariale valabile la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, în considerarea situației juridice, caracteristicilor tehnice ale imobilului și a categoriei de folosință de la data emiterii deciziei sau în considerarea caracteristicilor tehnice ale imobilului și a categoriei de folosință la data preluării acestuia, astfel cum s-a reglementat în cuprinsul art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013, modificat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016;
• dacă dispozițiilor art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013, astfel cum au fost modificate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016, se aplică și deciziilor de compensare emise anterior acestor modificări și aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești.

 

35. Referitor la interpretarea dispozițiilor legale care fac obiectul actului de sesizare se impune a semnala, în legătură cu evoluția cadrului legislativ referitor la restituirea imobilelor preluate abuziv, faptul că Legea nr. 165/2013 modifică procedurile administrative și mecanismul de restituire instituite de reglementările
anterioare cu caracter reparator, în vederea finalizării, într-un mod eficient, a procesului de restituire a imobilelor preluate abuziv în perioada regimului comunist în România, dispoziții care urmăresc și asigură un cadru normativ unitar în materia restituirii proprietății.

36. În acest scop, actul normativ reafirmă un principiu esențial al mecanismului de restituire, și anume restituirea în natură [art. 1 alin. (1) din Legea nr. 165/2013]. Numai cu caracter de excepție, atunci când restituirea în natură nu mai este posibilă, legea stipulează acordarea măsurilor reparatorii în echivalent [art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013].

37. Așadar, un element caracteristic al mecanismului de restituire instituit prin Legea nr. 165/2013 este prevalența restituirii în natură. Prin restituirea în natură, ca formă distinctă și prioritară de reparație, se înțelege, în cazul terenurilor preluate abuziv, reconstituirea dreptului de proprietate pe vechiul amplasament sau pe un alt amplasament (art. 3 pct. 6 din lege).

38. Anterior Legii nr. 165/2013, regula prevalenței restituirii în natură a imobilelor a fost consacrată, constant, în cuprinsul întregului pachet legislativ cu caracter reparatoriu, legiuitorul reglementând această măsură reparatorie în scopul restituirii integrale, în natură, a bunurilor preluate în mod abuziv în perioada
regimului comunist. Legislația cu caracter special a reglementat principiul restituirii în natură începând cu Legea nr. 18/1991 și, apoi, continuând cu Legea nr. 1/2000, Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu
modificările și completările ulterioare (Legea nr. 10/2001), și Legea nr. 247/2005, această formă de reparație reprezentând opțiunea legiuitorului român, prin intermediul căreia a urmărit să asigure respectarea principiului echității și al justului echilibru între interesul particular al foștilor proprietari și interesul general al societății, principii înscrise și în actualul cadru legislativ, respectiv art. 2 lit. b) și d) din Legea nr. 165/2013.

39. Astfel, Legea nr. 10/2001, prin art. 1 alin. (1), art. 7 și art. 9, instituie regula restituirii în natură a imobilelor în legătură cu care au fost formulate cereri de retrocedare, iar principiul reconstituirii dreptului de proprietate pe vechile amplasamente – expresie a principiului restitutio in integrum – a fost instituit încă de
la apariția Legii nr. 18/1991, conform art. 14 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, regulă care a statuat asupra faptului că reconstituirea dreptului de proprietate trebuie să aibă un caracter reparator față de persoanele deposedate de fostele proprietăți. Acest principiu, care consacră caracterul reparator al legilor fondului
funciar, a fost reluat, ulterior, în cuprinsul art. 2 alin. (1) din Legea nr. 1/2000, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 247/2005, dispoziții care au consfințit principiul restituirii în natură a terenurilor și al reconstituirii dreptului de proprietate pe vechile amplasamente.

40. În ipoteza în care restituirea în natură nu este posibilă, întregul cadru normativ cu caracter reparatoriu a prevăzut posibilitatea acordării unor măsuri reparatorii în echivalent, iar actualul act normativ, reprezentat de Legea nr. 165/2013, prevede ca, într-o atare situație, persoana îndreptățită să beneficieze de alte forme de reparație, respectiv măsurile reparatorii în echivalent, reglementate în art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, constând în compensarea cu bunuri oferite în echivalent sau compensarea prin puncte.

41. Distinct de întinderea restituirii în natură, care este dată de titlul de proprietate pe care îl poate invoca persoana îndreptățită, în ceea ce privește întinderea restituirii prin echivalent se impun a fi examinate două aspecte:

• tipul de măsură reparatorie prevăzut de lege;
• și criteriul de evaluare în temeiul căruia se acordă această reparație.

42. Cât privește primul aspect, prevederile înscrise în art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, astfel cum a fost modificat prin pct. 1 din Legea nr. 368/2013 pentru modificarea și completarea Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor
preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, stabilesc că forma de restituire prin echivalent care constă în măsura compensării prin puncte este cea prevăzută în cap. III din lege.

43. Relativ la modalitatea de acordare a măsurilor compensatorii prin puncte, art. 16 din Legea nr. 165/2013 prevede următoarele: „cererile de restituire care nu pot fi soluționate prin restituire în natură la nivelul entităților învestite de lege se soluționează prin acordarea de măsuri compensatorii sub formă de
puncte, care se determină potrivit art. 21 alin. (6) și (7) „.

44. Cât privește al doilea aspect, referitor la procedeul de evaluare a imobilului obiect al deciziei de compensare prin puncte, dispozițiile art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013 – în varianta anterioară modificării acesteia prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016 – stabilesc că: „evaluarea imobilului ce face obiectul deciziei se face prin aplicarea grilei notariale valabile la data intrării în vigoare a prezentei legi de către Secretariatul Comisiei Naționale și se exprimă în puncte. Un punct are valoarea de un leu.”

45. În legătură cu modalitatea de realizare a evaluării imobilelor supuse incidenței art. 16 din Legea nr. 165/2013 trebuie remarcat faptul că, spre deosebire de legislația anterioară în materie – Legea nr. 10/2001 și Legea nr. 247/2005 – care prevedea stabilirea valorii de piață a imobilului de la data notificării, prin
aplicarea standardelor internaționale de evaluare, actualul cadru legislativ consacrat de Legea nr. 165/2013 a urmărit să introducă, în cuprinsul art. 21 alin. (6), un nou sistem, unitar și previzibil, de evaluare a imobilelor, astfel încât atât imobilele din Fondul național al terenurilor agricole și al altor imobile, cât și
imobilele ce fac obiectul cererilor de restituire nesoluționate până la data intrării în vigoare a legii să fie evaluate prin raportare la același criteriu, unitar, respectiv prin aplicarea grilei notariale de la momentul intrării în vigoare a noii legi.

46. Relativ la introducerea acestui nou sistem de calcul, Curtea Constituțională a arătat, prin Decizia nr. 269 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 9 iulie 2014, paragraful 42, că legiuitorul dispune de o largă marjă de apreciere în determinarea celor mai potrivite modalități prin
care sunt acordate despăgubirile cuvenite în urma abuzurilor din regimul comunist, având obligația ca măsurile adoptate să respecte principiul proporționalității, așadar, să fie adecvate, rezonabile și să asigure un just echilibru între interesul individual și cel general, al societății. Instanța de contencios constituțional a
subliniat și faptul că această măsură nu este de natură să afecteze dreptul de proprietate în substanța sa, deoarece nu îi pune în pericol existența și efectele juridice, ci doar intervine asupra cuantumului bănesc obținut prin valorificarea dreptului de proprietate, în limitele permise de art. 44 din Constituție.

47. Or, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013, legiuitorul a urmărit ca evaluarea imobilelor să fie realizată prin uzitarea procedeului instituit prin art. 21 alin. (6), respectiv prin aplicarea grilei notariale din anul 2013 și, în același timp, acest nou sistem de evaluare să reflecte valoarea integrală a bunului supus
măsurii de restituire, în conformitate cu principiile care stau la baza acordării măsurilor reparatorii înscrise în art. 2 din Legea nr. 165/2013, procedeu care nu poate fi realizat decât în considerarea acelor elemente care configurau, cu exactitate și precizie, imobilul supus procedurilor de restituire.

48. Este lipsit de relevanță faptul că forma inițială a art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013 nu prevedea expres faptul că evaluarea imobilului trebuie să aibă în vedere caracteristicile tehnice ale imobilului și categoria de folosință de la momentul preluării, întrucât, chiar din momentul edictării sale, scopul Legii nr. 165/2013 a fost acela de a asigura echivalența valorică a bunului preluat abuziv și, de aceea, modalitatea de evaluare a imobilului înscrisă în cuprinsul art. 21 alin. (6), în forma anterioară modificării aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016, nu poate avea semnificația urmărită de legiuitor decât prin
prisma analizării caracteristicilor tehnice și categoriei de folosință a imobilului de la momentul preluării abuzive, și nu a altor elemente structurale care nu configurau imobilul la momentul la care s-a produs deposedarea abuzivă a fostului proprietar.

49. Numai prin aplicarea grilei notariale în considerarea parametrilor structurali ai imobilului de la momentul ieșirii acestuia din patrimoniul fostului proprietar, ca urmare a preluării abuzive a bunului de către stat, evaluarea imobilului poate să reflecte o despăgubire echitabilă și, în mod rezonabil, proporțională pentru
privarea de proprietate operată de statul comunist, evaluare la baza căreia s-ar regăsi două componente interdependente care transpar din legislația cu caracter reparator, respectiv componenta reparatorie/morală și cea patrimonială în ce privește dreptul de proprietate.

50. În acest context al analizei, modificarea art. 21 alin. (6) din Legea 165/2013, survenită prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016, nu a făcut altceva decât să consacre, în mod expres, soluția legislativă care era, în esență, aceeași cu cea existentă anterior modificării survenite și care se înscrie în cerința de previzibilitate a normei legale.

51. Sub acest aspect, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat faptul că legea trebuie să precizeze cu suficientă claritate întinderea și modalitățile de exercitare a puterii de apreciere a autorităților în domeniul respectiv, ținând cont de scopul legitim urmărit, pentru a oferi persoanei o protecție adecvată
împotriva arbitrarului (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 52, și Hotărârea din 25 ianuarie 2007, pronunțată în Cauza Sissanis împotriva României, paragraful 66).

52. Din această perspectivă, instituirea unei reglementări exprese, în cuprinsul art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013, referitoare la caracteristicile tehnice și categoria de folosință a imobilului de la momentul preluării, care să fie avute în vedere la aplicarea grilei notariale cu ocazia evaluării imobilului obiect al
deciziei de compensare prin puncte, rezidă tocmai în intenția legiuitorului de a clarifica textul normativ și de a-l face previzibil pentru destinatarul normei juridice, în raport cu exigențele Curții Europene a Drepturilor Omului, înlăturând, astfel, orice dubiu în privința modalității de calcul al punctelor ce trebuie acordate contestatarilor, în conformitate cu principiile care stau la baza acordării măsurilor reparatorii în echivalent (art. 2 din Legea nr. 165/2013).

53. În ceea ce privește dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 98/2016, acestea, într-adevăr, modifică și completează o serie de prevederi din Legea nr. 165/2013, însă dispozițiile de modificare și completare ulterioare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, potrivit art. 62 din Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în actul de bază, identificându-se cu acesta, iar intervențiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază, care a fost conceput de legiuitor în
scopul instituirii unui mecanism care să confere eficiență, prin coerența și predictibilitatea normelor sale, procesului reparatoriu al măsurilor abuzive de preluare a imobilelor în timpul regimului comunist.

54. Modificarea art. 21 alin. (6) nu produce schimbări în ce privește regula și momentul temporal al evaluării imobilului, care vizează aplicarea grilei notariale valabile la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, conținutul acestui text, în forma anterioară, fiind preluat integral în cuprinsul prevederilor noii
reglementări, care cuprinde, astfel, pe lângă elementele structurale de conținut existente din redactarea normei anterioare și dispoziții noi, care se referă însă la obiectul evaluării, adică la caracteristicile tehnice și categoria de folosință a imobilului de la data preluării.

55. Esențial este că Legea nr. 165/2013, din momentul intrării sale în vigoare, exprimă voința legiuitorului ca evaluarea imobilului ce constituie obiectul deciziei de compensare prin puncte să fie realizată prin regula aplicării grilei notariale valabile la data intrării în vigoare a legii, în scopul asigurării, atunci când bunul nu
mai poate fi restituit în natură, a echivalenței valorice a imobilului, în starea pe care o avea la momentul preluării abuzive, astfel încât persoana îndreptățită la măsura reparatorie constând în compensarea prin puncte să obțină o despăgubire care să corespundă imobilului sau părții de imobil pe care o putea obține în
natură, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, dacă această formă de reparație era posibilă.

56. În contextul argumentelor expuse, dispozițiile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 sunt lipsite de relevanță juridică în procesul de evaluare a imobilului ce face obiectul deciziei de compensare, din moment ce textul normativ se referă strict la documentația imobilului necesară pentru verificarea deciziilor emise de
entitățile prevăzute de art. 3 din Legea nr. 165/2013, care conțin propunerea de acordare de măsuri reparatorii.

57. Sintagma „documente care atestă situația juridică a imobilului” din cuprinsul art. 21 alin. (1) se referă la dovezile privind preluarea imobilului și situația juridică actuală a acestuia (la momentul emiterii deciziei de acordare de măsuri reparatorii), deoarece doar pe baza acestor documente se poate verifica dacă
principiul prevalenței restituirii în natură a fost respectat, scopul legiuitorului fiind acela ca entitățile învestite de lege cu soluționarea cererilor care fac obiectul noului act normativ să poată examina, până la momentul emiterii deciziei de compensare, dacă imobilul poate fi restituit în natură sau dacă starea juridică a acestuia face imposibilă restituirea în natură.

58. În privința celei de a doua chestiuni de drept care se solicită a fi clarificată de către instanța de trimitere, răspunsul la aceasta se regăsește deja în examinarea conținutului art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013, în varianta anterioară modificării acesteia prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016.

59. Din moment ce prin această modificare a Legii nr. 165/2013 legiuitorul nu a adus nimic novator textului inițial al art. 21 alin. (6), în raport cu scopul reparator al legii, ci s-a prevăzut în mod expres un aspect pe care norma îl reglementa inițial, de la data intrării sale în vigoare, este evident că nu se ridică un aspect care să vizeze retroactivitatea legii civile, din moment ce continuitatea reglementării este aceeași, context ce determină ca textul modificat să se aplice și deciziilor anterioare, emise însă după intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013.

60. În același timp trebuie avut în vedere și faptul că prevederile Legii nr. 165/2013 sunt aplicabile, fără deosebire, tuturor cererilor de acordare a măsurilor reparatorii care nu erau soluționate la data intrării în vigoare a acestui act normativ. Rațiunea pentru care legiuitorul a conferit o aplicabilitate extinsă acestui act
normativ constă în intenția de a asigura un regim unitar de reparație pentru imobilele preluate abuziv, indiferent de stadiul în care se află derularea procedurii de retrocedare, în natură sau echivalent.

61. Din analiza circumstanțelor specifice litigiului în soluționarea căruia a fost formulată prezenta sesizare rezultă că, la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013 – 20 mai 2013, dosarul administrativ nu era soluționat, decizia de compensare prin puncte contestată în cauză fiind emisă ulterior acestei date, context
în care modalitatea de evaluare a imobilului – în privința căruia a fost stabilită această nouă formă de reparație în echivalent – este supusă dispozițiilor art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013.

62. Prin art. 4 legiuitorul a înțeles să reglementeze conflictul de drept intertemporal generat de intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013, în sensul ca dispozițiile legii noi să fie aplicabile cererilor formulate și depuse, în termen legal, la entitățile învestite de lege, nesoluționate până la data intrării în vigoare a acesteia.

63. Legea nr. 165/2013 cuprinde nu numai prevederi cu caracter procedural (cum ar fi, de pildă, cele care instituie anumite termene), ci și prevederi cu caracter substanțial, referitoare la cuantumul și modalitatea de acordare a măsurilor compensatorii instituite, astfel că, în privința acestora din urmă, raporturile juridice
derulate între persoana îndreptățită la restituire, pe de o parte, și autoritățile administrative cu atribuții în procesul de stabilire a măsurilor reparatorii, pe de altă parte, nu pot fi considerate ca fiind raporturi juridice finalizate până la rămânerea definitivă a deciziei administrative.

64. Decizia autorității administrative implicate în procesul de acordare a măsurii reparatorii reglementate de Legea nr. 165/2013 a fost supusă controlului jurisdicțional, astfel încât dreptul de creanță, de care beneficiază persoana îndreptățită la măsura reparatorie, nu este un drept cert și exigibil și, de aceea,
situația juridică se află în curs de constituire, deoarece urmează a se stabili, în faza jurisdicțională, valoarea concretă a despăgubirilor sub forma acordării de puncte în raport cu evaluarea imobilului care face obiectul deciziei de compensare, instanța de judecată fiind singura în măsură a stabili, în concret și definitiv,
întinderea despăgubirii cuvenite.

65. Sub acest aspect se impune a fi evidențiată și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia o creanță, ce intră în sfera drepturilor cu caracter civil și care poate fi considerată un „bun” în sensul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, este considerată a fi
„determinată” (pentru a beneficia de protecția art. 6 paragraful 1 din Convenție), abia în momentul în care cuantumul i-a fost precizat, în condițiile în care dreptul intern prevede o procedură ce cuprinde două faze: prima, în care o jurisdicție statuează cu privire la existența dreptului și o alta în care se fixează cuantumul (a se vedea, în acest sens, Hotărârea din 23 martie 1994, pronunțată în Cauza Silva Pontes împotriva
Portugaliei, paragraful 30).

66. Dată fiind situația juridică aflată în curs de constituire, norma de drept substanțial referitoare la modalitatea de evaluare a imobilului, prevăzută în textul normativ modificat, este aplicabilă situației juridice aflate în curs de desfășurare, fiind impusă de principiul aplicării imediate a legii civile noi, pe care, de altfel,
Legea nr. 165/2013 îl consacră prin dispozițiile art. 4, fiind, în consecință, aplicabilă legea în forma în vigoare de la data judecării litigiului, și nu cea de la data introducerii acțiunii.

67. După cum s-a expus în raționamentul care vizează prima întrebare, indiferent de forma textului normativ, respectiv art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013 de la data intrării sale în vigoare sau ulterior modificărilor survenite prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016, dată fiind continuitatea
reglementării, evaluarea imobilului imposibil de restituit, în privința căruia a fost stabilită măsura reparatorie a compensării prin puncte, se realizează prin aplicarea grilei notariale de la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, în considerarea caracteristicilor tehnice ale imobilului și a categoriei de folosință de la data preluării abuzive.

Pentru considerentele expuse, ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a considerat că se impune admiterea sesizării, pronunţând următoarea soluţie:

„Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel București, Secția a IV-a civilă, în Dosarul nr. 41.111/3/2016, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile și, în consecință:

1. În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, în forma anterioară modificării acesteia prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016 pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele măsuri pentru finalizarea activităților cuprinse în contractele încheiate în cadrul Acordului de împrumut dintre România și Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare pentru finanțarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la București la 27 ianuarie 2006, ratificat prin Legea nr. 205/2006, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 111/2017, stabilește că: Evaluarea imobilului ce face obiectul deciziei de compensare se realizează prin aplicarea grilei notariale valabile la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, în considerarea caracteristicilor tehnice ale imobilului și categoriei de folosință la data preluării acestuia, prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 nefiind aplicabile.

2. Dispozițiile art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013, astfel cum a fost modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016, se aplică și cauzelor aflate pe rolul instanțelor judecătorești, având ca obiect decizii de compensare emise anterior intrării în vigoare a legii modificate.

Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă..
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 noiembrie 2018.”